Ova studija slučaja odnosi se na upravni spor vođen pred Okružnim sudom u Banjoj Luci povodom rješenja gradonačelnika Grada Banja Luka broj 14-017-2300/2025 od 21.10.2025. godine. Tim rješenjem odbijena je žalba zajednica etažnih vlasnika na prvostepeno odobrenje za privremeno zauzimanje javne površine radi postavljanja ljetne bašte ugostiteljskog objekta ATA-1 u Aleji Svetog Save 2A.
Za čitaoca koji nije pratio predmet, najkraće: dvije zajednice etažnih vlasnika osporavale su dozvolu za baštu jer su tvrdile da Grad nije provjerio stvarno stanje na terenu, nije odgovorio na njihove ključne navode i oslonio se na dokumentaciju investitora kao da je sama po sebi dovoljna. Među spornim pitanjima bili su izvršno rješenje inspekcije o uklanjanju bašte, regulacioni plan, protivpožarni pristup, javna infrastruktura, kanalizacioni šaht, plaćanje naknada i usklađenost dokumentacije sa realnim stanjem.
Okružni sud je 29.6.2026. godine uvažio tužbu ZEV-ova, poništio osporeni akt gradonačelnika i obavezao Grad da tužiocima nadoknadi troškove postupka u iznosu od 1.925 KM. Time predmet nije završen samo kao lokalni komunalni spor, nego kao važan primjer sudske kontrole administrativnog formalizma.
Suština presude nije u tome da je sud zamijenio upravni organ i sam odlučio da li bašta može ili ne može biti postavljena. Suština je u tome da je sud rekao da Grad ne može zakonito odlučivati ako ne ispita odlučne činjenice, ne odgovori na žalbene navode i ne utvrdi stvarno stanje.
Presuda kao glavni događaj, knjiga kao prethodna dijagnoza
Drugo poglavlje knjige „Vještačka inteligencija i birokratija“, pod naslovom „Pandorina kutija“, ranije je analiziralo isti predmet kao primjer načina na koji lokalna uprava može formalno voditi postupak, a suštinski izbjeći provjeru činjenica.
U tom poglavlju centralno mjesto zauzela je rečenica iz rješenja gradonačelnika:
„Zadatak prvostepenog organa i Komisije nije da cijeni istinitost priloženih dokumenata i njihove sadržine…“
Ta rečenica je u knjizi označena kao trenutak u kojem se formalizam više ne krije iza opštih fraza, nego se pretvara u zvaničnu poziciju organa. Ako organ kaže da nije njegov zadatak da cijeni istinitost dokumentacije, onda se upravni postupak svodi na prihvatanje papira, a ne na utvrđivanje stvarnog stanja. U poglavlju je AI korišćen kao analitičko sredstvo: da izdvoji spornu tvrdnju, uporedi je sa zakonom i pokaže normativni sukob, a ne kao zamjena za sud ili advokata.
Zato knjiga ovdje nije „glavni dokaz“. Glavni događaj je presuda. Knjiga je poluga za razumijevanje presude: ona pokazuje da je problem bio vidljiv i prije sudske odluke, ako se upravni akt čita pažljivo, metodično i kroz obavezu organa da utvrdi činjenice.
Drugim riječima, „Pandorina kutija“ je prethodno otvorila pitanje: šta se dešava kada organ odbije da provjerava istinitost dokumentacije? Presuda sada daje odgovor: takav akt ne može opstati ako zbog toga nisu utvrđene odlučne činjenice i ako organ nije odgovorio na žalbene navode.
Šta je sud zamjerio Gradu
Sud je posebno naglasio da tuženi nije odgovorio na žalbene navode, a da je i tamo gdje se na njih osvrnuo obrazloženje bilo nejasno i nepotpuno. Prema presudi, Grad je u obrazloženju uglavnom samo pobrojao dokumentaciju priloženu uz zahtjev, ali nije dao stvarno obrazloženje za ključne prigovore, uključujući navod da je u toku izvršenje rješenja o uklanjanju bašte.
To je centralna tačka ove studije. Sud nije kritikovao Grad zbog stilski lošeg obrazloženja, nego zbog nečeg mnogo ozbiljnijeg: organ je postupio kao da je formalno postojanje dokumentacije dovoljno, bez stvarne provjere da li ta dokumentacija može izdržati prigovore stranaka i stanje na terenu.
Sud je dodatno ukazao na odluku Ustavnog suda Republike Srpske broj U-16/22 od 13.07.2022. godine, kojom je utvrđeno da Odluka o donošenju Regulacionog plana dijela centralnog područja grada Banjaluka nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o uređenju prostora i građenju. U presudi se zato postavlja pitanje važnosti lokacijskih uslova, jer je odlukom Ustavnog suda otpao pravni osnov prostorno-planske dokumentacije na osnovu koje je izdato odobrenje za zauzimanje javne površine.
Na kraju, sud zaključuje da u postupku donošenja osporenog akta stanje nije pravilno i potpuno utvrđeno, da materijalno pravo nije pravilno primijenjeno i da je došlo do povrede pravila postupka. To je pravna osovina cijele presude.
Zašto je izjava gradonačelnika bila toliko važna
Izjava da nije zadatak organa i Komisije da cijene istinitost dokumentacije nije samo nespretna formulacija. Ona razotkriva model odlučivanja.
Upravni organ ne može biti pasivni primalac dokumentacije. On nije tehnička arhiva investitora. Njegova funkcija je da utvrdi činjenice, ocijeni dokaze i donese zakonito rješenje. Ako stranka ukaže da dokumentacija ne odgovara stvarnom stanju, da su izostavljene prepreke na terenu, da postoji izvršno inspekcijsko rješenje, da je sporan regulacioni osnov ili da je infrastruktura ugrožena, organ ne može odgovoriti: „To nije naš zadatak.“
Upravo tu se spajaju “Pandorina kutija” i presuda. U knjizi “Vještačka inteligencija i birokratija” prepoznata je izjava kao simptom. Sud je kasnije utvrdio posljedicu: takav pristup vodi u nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, nejasno obrazloženje i nezakonit akt.
Pravni okvir: zašto „stvarno stanje“ nije opcija nego obaveza
Zakon o opštem upravnom postupku Republike Srpske propisuje da se u postupku mora utvrditi pravo stanje stvari i da se moraju potpuno i pravilno utvrditi sve činjenice i okolnosti važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja. To je član 8, načelo istine.
Član 10 istog zakona propisuje načelo slobodne ocjene dokaza: službeno lice odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane na osnovu savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno, svih dokaza zajedno i rezultata cjelokupnog postupka.
Član 11 dodatno propisuje da službeno lice samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti i na osnovu njih primjenjuje propise.
To znači da „dokument je predat“ nije isto što i „činjenica je utvrđena“. Dokument može biti dokaz, ali dokaz mora biti ocijenjen. Ako je njegov sadržaj osporen, organ mora objasniti zašto ga prihvata ili odbija.
Posebno je važno da ZOUP dopušta dokazivanje da su u javnoj ispravi činjenice neistinite ili da je isprava nepravilno sastavljena, a ako dokument ima spoljne nedostatke, službeno lice ocjenjuje da li je time umanjena njegova dokazna vrijednost.
Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske zatim daje sudski mehanizam za rušenje takvog formalizma: upravni akt se može pobijati ako nije pravilno primijenjen zakon, ako nisu poštovana pravila postupka, naročito ako činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno, ili ako je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak.
Kada sud poništi upravni akt, organ mora donijeti novi akt bez odlaganja, najkasnije u roku od 30 dana od dostavljanja presude, i vezan je pravnim shvatanjem suda i primjedbama u pogledu postupka.
Lekcija iz predmeta ATA-1
Ovaj predmet pokazuje da formalizam ne pada sam od sebe. On pada tek kada se pretvori u dokaziv niz propusta.
Građani i ZEV-ovi nisu pobijedili zato što su rekli da im se bašta ne sviđa. Ključ je bio u tome što su ukazivali na konkretne činjenice koje organ mora ispitati: izvršno rješenje inspekcije, prostorno-planski osnov, protivpožarne uslove, stvarno stanje prolaza, infrastrukturu, kanalizacioni šaht, naknade i ranije nepravilnosti. Time je predmet prebačen iz zone opšteg nezadovoljstva u zonu provjerljivih upravnih činjenica.
Upravo je to metod građanske forenzike: svaki formalistički odgovor pretvoriti u novi dokazni trag. Kada organ ne odgovori na navod, to postaje dokaz da navod nije razmotren. Kada organ samo pobroji dokumente, to postaje dokaz da nije izvršena ocjena dokaza. Kada organ kaže da istinitost dokumentacije nije njegov zadatak, to postaje dokaz da je napustio osnovnu funkciju upravnog postupka.
Praktični savjet za građane i ZEV-ove
Kada organ odgovara formalistički, ne treba ulaziti u beskonačnu raspravu o tome da li je službenik „u pravu“ ili „nije u pravu“. Treba ga vratiti na osnovno pitanje:
Koje stvarno stanje ste utvrdili, kojim dokazima, na osnovu kojeg uviđaja, koje dokumentacije i kako ste ocijenili moje navode?
To je najvažnija rečenica za svaki podnesak protiv administrativnog formalizma.
U praksi, građani i ZEV-ovi treba da traže sljedeće:
- Da organ jasno navede da li je izvršio uviđaj na licu mjesta.
- Da organ navede koje činjenice smatra utvrđenim.
- Da organ navede koje dokaze je prihvatio, koje nije prihvatio i zašto.
- Da organ posebno odgovori na svaki odlučan navod stranke.
- Da organ objasni kako je dokumentacija usklađena sa stvarnim stanjem na terenu.
- Da organ ne tretira dokument investitora kao automatsku istinu.
- Da se u žalbi i tužbi posebno istakne povreda člana 8 i člana 10 ZOUP-a, kao i član 10 ZUS-a ako predmet dođe do upravnog spora.
Najkorisnija formulacija za podneske može biti:
„Organ nije utvrdio pravo stanje stvari, nije potpuno i pravilno utvrdio odlučne činjenice, nije izvršio savjesnu i brižljivu ocjenu svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, niti je odgovorio na odlučne navode stranke. Time je postupio suprotno načelu istine, načelu saslušanja stranke, načelu slobodne ocjene dokaza i pravilima zakonitog upravnog postupka.“
Za ZEV-ove je posebno važno da svaki problem prevedu iz „žalbe stanara“ u dokazivu upravnu činjenicu. Nije dovoljno napisati: „Bašta nam smeta.“ Treba napisati: „Bašta je postavljena uz kanalizacioni šaht, na trasi infrastrukture, uz prolaz koji prema stvarnom stanju na terenu ne omogućava nesmetan pristup, a organ nije izvršio uviđaj niti obrazložio zašto ove činjenice smatra nebitnim.“
To je razlika između prigovora i građanske forenzike.
AI prompt za građane
“Analiziraj ovo upravno rješenje i izdvoji sve dijelove u kojima organ izbjegava da utvrdi stvarno stanje. Posebno provjeri da li je organ odgovorio na sve moje navode, da li je naveo dokaze, da li je obrazložio zašto neke dokaze prihvata ili odbija, i da li postoji povreda načela istine, saslušanja stranke i slobodne ocjene dokaza prema Zakonu o opštem upravnom postupku Republike Srpske. Na kraju mi predloži kratke formulacije za žalbu.“
Napomena: AI ne treba da glumi advokata. Njegova najkorisnija funkcija je da pomogne građaninu da prepozna gdje organ bježi od činjenica.
Zaključak
Ova presuda je važna jer pokazuje da formalizam nije nepobjediv. Godinama se u lokalnoj upravi može graditi privid zakonitosti kroz papire, pečate, komisije i generička obrazloženja. Ali kada se postupak razloži na činjenice, dokaze i zakonske obaveze organa, taj privid počinje da puca.
U ovom predmetu, „Pandorina kutija“ je u stvari bila rečenica kojom je organ priznao da ne želi da provjerava istinitost dokumentacije. Sudska presuda sada potvrđuje ono što je građanska forenzika već pokazala: upravni postupak bez utvrđivanja stvarnog stanja nije zakonit postupak, nego administrativna scenografija.
Zato je najjače sredstvo protiv birokratskog formalizma upravo insistiranje na stvarnom stanju: član 8 ZOUP-a kao obaveza istine, član 10 ZOUP-a kao obaveza savjesne ocjene dokaza i član 10 ZUS-a kao sudski mehanizam za rušenje akta kada organ te obaveze ignoriše.
Figurativno rečeno, to je srebrni metak protiv formalizma: ne raspravljati se sa frazama, nego tražiti činjenice.