Aleksandar Draganić, koordinator za istraživanja u Agenciji za razvoj preduzeća EDA u Banjaluci, ima značajno iskustvo u implementaciji anti-korupcionih projekata. Učestvovao je u pripremi brojnih studija i dokumenata za potrebe institucija vlasti i međunarodnih organizacija, kao i u kreiranju zakona i podzakonskih akata u BiH. Aktivno je uključen u rad i projekte civilnog društva u BiH. Draganić je autor, koautor i urednik više od 10 knjiga i publikacija.
Piše: Saša Bižić
U razgovoru za eTrafiku, Aleksandar Draganić, na osnovu odgovora ispitanika u tom projektu, odnosno ponuđača u postupcima javnih nabavki, izdvaja pojedine spoznaje o njihovim iskustvima.
“Svakako najalarmantniji podatak provedenog istraživanja u vezi sa generalnim stavom o prisustvu korupcije jeste to da čak 88 odsto ispitanih ponuđača smatra da je korupcija u velikoj mjeri prisutna u javnim nabavkama. Dalje, isti procenat, 88 odsto ispitanika, smatra da je favorizovanje određenih ponuđača razvijena praksa u BiH. Sa velikom dozom sigurnosti može se tvrditi da sistem javnih nabavki još uvijek karakterišu značajno prisustvo korupcije, izrazito nepovjerenje aktera, nezadovoljavajući nivo transparentnosti, nizak nivo konkurencije, otvoreno protežiranje pojedinih ponuđača kroz diskriminatorni pristup pri izradi tendera, odsustvo bilo kakve odgovornosti čak i kod utvrđenih nezakonitosti, te mnoge druge devijacije koje narušavaju integritet javnih nabavki u zaista velikoj mjeri”, kaže Draganić.
Koje su faze, prema istraživanju, u postupcima javnih nabavki najosjetljivije i da li u ovim procedurama, u slučaju nepravilnosti, ima nevinih strana?
Publikacija “Dvije strane medalje – Integritet ugovornih organa i ponuđača u javnim nabavkama” ukazuje i na činjenicu da narušavanje integriteta u javnim nabavkama, a posljedično i sama korupcijа, može nastati u svim fazama provođenja postupaka i procedura javnih nabavki. Istovremeno, ona može biti rezultat aktivnosti obje strane, kako ugovornog organa, odnosno javnog službenika, tako i privatne kompanije, odnosno ponuđača koji učestvuje u postupku javne nabavke. Uprkos ovakvoj realnosti, borba protiv korupcije se uglavnom vezuje za javni sektor, dok su aktivnosti njenog suzbijanja kod “nepoštenih ponuđača” mnogo rijeđe. Jedan od “finijih” nalaza svakako se odnosi na određeni nivo “pristanka” predstavnika poslovne zajednice na ovakve obrasce, što je vidljivo kroz mnogo veće naglašavanje potrebe za efikasnošću postupaka, nego za transparentnošću i zakonitošću.
Postoje li mehanizmi kojima se može spriječiti favorizovanje aktera javnih nabavki po stranačkoj liniji? Da li je ovu, vjerovatno najčešću anomaliju u javnim nabavkama, moguće neutralisati ukoliko nema političke volje u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti da se ide u tom smjeru?
Generalno, antikorupcioni mehanizmi i u ugovornim organima, kao i u ponuđačima, nedovoljno su razvijeni, dok se postojeće “institucionalizovane prilike” za prijavu, odnosno detekciju neregularnosti, ne koriste u mjeri za koju bi se moglo reći da je zadovoljavajuća. Uzmimo, recimo, zakone o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju, odnosno tzv. “zakone o zviždačima” koji su doneseni na nivou Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Iako ne odstupaju od sličnog zakonodavstva u razvijenim zemljama, ovi zakoni ne proizvode efekat zbog koga su doneseni. Istovremeno, u mnogim razvijenim zemljama uobičajeno je da se odgovorna lica u ugovornim organima, kao i službenici za javne nabavke, podvrgavaju dodatnim kontrolama, kao što je obaveza dostavljanja imovinskih kartona, što u BiH i dalje nailazi na ogromne otpore predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti. Svakako da će usvajanje novog zakonodavstva, ali i konkretne aktivnosti u vezi sprečavanja sukoba interesa i borbe protiv korupcije predstavljati jedan od najvažnijih uslova za dalje EU-integracije.
Kako ocjenjujete pravni okvir za javne nabavke u BiH, RS i FBiH? Ima li praznina u tim propisima ili su, naprotiv, procedure opterećene viškom regulacije i, kao takve, suviše birokratizovane i spore?
U pogledu institucionalnog uređenja i pravnog okvira, Zakon o javnim nabavkama iz 2014. godine je u velikoj mjeri usklađen sa zakonodavstvom EU iz 2004. godine, ali ne i sa zakonodavstvom EU iz 2014. godine. Ovo je bitno istaći, jer je upravo usklađivanje sa direktivama EU osnovni motiv za dalje izmjene i dopune zakonodavstva u oblasti javnih nabavki. Najveća zamjerka u vezi s usklađenošću sa principima EU odnosi se na postojanje preferencijalnog tretmana domaćeg, te neusklađenost sa Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama, te Direktivom 2014/23/EU o dodjeli koncesionih ugovora i Direktivom 2014/25/EU o nabavkama ugovornih organa u oblasti vodoprivrede, energetike, transporta i poštanskih usluga. Međutim, može se reći da je primjena zakona daleko od prakse EU. Činjenica je i da su principi javnih nabavki uveliko ugroženi u dosadašnjem sistemu javnih nabavki. Monitoring provođenja javnih nabavki identifikovao je česta kršenja principa zakonitosti i nediskriminacije putem izbora postupka, utvrđivanja pojedinih uslova za učešće bez adekvatnih razloga, kreiranja tenderske dokumentacije na način koji favorizuje pojedine ponuđače, dodjele ugovora firmama koje ne ispunjavaju sve zakonom predviđene uslove itd. Naravno, ne može se reći da je povreda principa zakonitosti i nediskriminacije slučajna u velikom broju analiziranih predmetnih nabavki, već se radi o očiglednim “zloupotrebama” s ciljem nabavke roba od određenih dobavljača.
Šta su institucije BiH preduzele da riješe ta pitanja?
Vijeće ministara BiH, na 117. sjednici održanoj 10. 10. 2017. godine, donijelo je Odluku o osnivanju radne grupe za izradu nacrta zakona o izmjenama i dopunama zakona o javnim nabavkama. Razlozi za donošenje ovog Zakona sadržani su u činjenici da su nakon tri i po godine od početka primjene Zakona o javnim nabavkama BiH, kao i analize efekata primjene Zakona, uočeni određeni problemi u pogledu primjene pojedinih odredbi Zakona. Međutim, prošlo su već dvije godine, a pripremljeni amandmani te radne grupe i dalje nisu usvojeni.
Šta mislite o mogućnostima za nadzor nad postupcima javnih nabavki u BiH, odnosno za otkrivanje nepravilnosti, bilo da je riječ o pravosuđu i policiji ili o nezadovoljnim učesnicima?
Ekonomski i društveni značaj javne nabavke, kao i rizik od pojave korupcije, čine monitoring javnih nabavki naročito važnim za poboljšanje efikasnosti i transparentnosti sistema. Prema Direktivi 2014/24/EU o javnim nabavkama, u svrhu efikasnije i usklađene primjene pravila o javnim nabavkama, od ključne je važnosti steći dobar uvid u moguće strukturne probleme i opšta kretanja u nacionalnim politikama javnih nabavki, kako bi se efikasnije pristupilo rješavanju mogućih problema. Taj bi se uvid trebao steći odgovarajućim monitoringom, odnosno nadzorom čiji bi se rezultati redovno objavljivali, kako bi se omogućila angažovana rasprava o mogućim poboljšanjima pravila i praksi javne nabavke. Evidentno je da postoje veliki problemi kada je u pitanju otkrivanje nepravilnosti i zloupotreba u provođenju postupaka javnih nabavki. Ne može se reći da su one skrivene, već bi se prije moglo reći da se radi o nedostatku odgovornosti glavnih aktera u oblasti javnih nabavki, a to su Agencija za javne nabavke BiH i Kancelarija za razmatranje žalbi. Kada tu još dodamo i odsustvo aktivnog angažovanja policijskih i pravosudnih institucija, ishod je i više nego očigledan.
Mogu li nevladine organizacije i mediji da ostvare pozitivne efekte u ovoj sferi?
Posebno zabrinjava činjenica da je Vijeće ministara BiH izmjenom Pravilnika o praćenju postupaka javnih nabavki Agencije za javne nabavke u 2016. godini iz referentnih izvora na osnovu kojih Agencija za javne nabavke vrši praćenje izbacila izvještaje nevladinog sektora, kao i informacije iz medija. Javna transparentnost i građanski nadzor je od ključnog značaja za smanjenje korupcije u svim segmentima, pa i u segmentu javnih nabavki. Bilo da se radi o međunarodnim ili domaćim grupama ili pojedincima, nedostatak javne transparentnosti i nemogućnost provođenja nezavisnih monitoringa procedura i ishoda javnih nabavki utiče na nemogućnost detekcije koruptivnih aktivnosti, te utiče na kapacitet reformi u ovoj oblasti. Posebno je značajna uloga “watch dog” institucija u slučajevima u kojima sveprisutna korupcija ima uticaj i na rad kontrolnih institucija i revizija. Generalna je ocjena da se građanski nadzor treba i dalje pojačati.
Postoji li način da se stane u kraj raširenoj praksi u BiH – da se javne nabavke eskiviraju fragmentacijom u postupke čija vrijednost ne prelazi 6.000 KM, što je granica do koje institucije mogu ići u direktne pogodbe, formalno ne kršeći, ali suštinski izigravajući zakon?
Može se reći da će uvijek postojati želja da se izigra sistem s ciljem određene lične koristi, te je teško očekivati da će se u dogledno vrijeme stati u kraj praksi podjele nabavki i provođenja direktnih sporazuma koji ne prelaze 6.000 KM. Naravno, nisu svi direktni sporazumi problematični i neki su apsolutno opravdani. Stoga se i ovdje nameće potreba za boljim nadzorom regulatornih i kontrolnih institucija, prvenstveno Agencije za javne nabavke BiH i Kancelarije za razmatranje žalbi. Međutim, ako istaknemo da je na poslovima nadzora, odnosno monitoringa u okviru Agencije za javne nabavke BiH zaposlena samo jedna osoba, ne iznenađuju ni postojeće prakse zloupotreba provođenja neodgovarajućih postupaka javnih nabavki. Već godinama je desetak radnih mjesta nepopunjeno u samoj Agenciji za javne nabavke BiH usljed nedostatka sredstava za plate koje bi trebalo obezbijediti da bi se popunila sva mjesta prema internom pravilniku za sistematizaciju radnih mjesta.
Prema određenim istraživanjima, oko 17 procenata sredstava prisutnih u javnim nabavkama u zapadnim demokratijama završava u “crnim fondovima”. Kako BiH i naš region prolaze, što se tiče ovih parametara, u poređenju sa društvima koja obično smatramo uređenim?
Bez ikakvih dvojbi, javne nabavke su aktivnosti institucija vlasti koje su najranjivije na aspekt korupcije. Stoga se mnoge razvijene zemlje sa posebnom pažnjom osvrću na ovu aktivnost, nastojeći da potencijalne zloupotrebe minimiziraju i drže pod kontrolom koliko god je to moguće. Međutim, korupcija postoji i postojaće u svim društvima, bez obzira na njihovu razvijenost i vrijednosti koje baštine. Prema generalnom teoretskom obrascu, najvažniji segmenti koji utiču na minimiziranje korupcije su vjerovatnoća otkrivanja neke koruptivne radnje, odnosno posla, te visina kazne za učesnike u koruptivnoj radnji, odnosno poslu. Što je vjerovatnoća detekcije viša, kao i sama kazna, to će korupcija biti manje isplativa za učesnike. Logika koja važi za razvijene zemlje nije preovladavajuća u BiH i regionu Zapadnog Balkana usljed neadekvatnih mehanizama za utvrđivanje koruptivnih djela, kao i same kaznene politike. U uslovima BiH i regiona Zapadnog Balkana često se smatra da je “sud partije” koja je omogućila nekoj osobi da dođe na određenu poziciju jedini sud koji on, odnosno ona priznaje i time je svakako borba protiv korupcije u javnim nabavkama pretvorena u donkihotovski posao. Koji je procenat javnih sredstava u BiH i regionu koja se zloupotrebe nije jednostavno utvrditi, ali je svakako značajno viši nego u zapadnim demokratijama.
Svi relevantni političari i u RS i u FBiH, bar deklarativno, ističu da im je cilj put ka EU. Imaju li smisla izvjesna očekivanja građana od tih integracionih procesa, kada je riječ o nastojanjima da se javne nabavke realizuju u legalnim okvirima, bez balasta korupcije ili sa njenom što manjom zastupljenošću?
Približavanje Evropskoj uniji je proces koji sa sobom nosi i određene izmjene pravila igre kada je u pitanju trošenje javnih sredstava. Može se reći da će sa dubljim integracijama doći i do veće senzitivnosti Brisela na pitanja korupcije, jer su tada u igri mnogo veći evropski fondovi i sredstva evropskih poreskih obveznika. Trenutno, Delegacija EU u Sarajevu je isključivo odgovorna za trošenje evropskih sredstava na razne projekte i inicijative, dok će dalje integracije zahtjevati i nove odgovornosti domaćih vlasti za trošenje sredstava iz evropskih fondova koja će im se staviti na raspolaganje, odnosno koja će im biti sastavni dijelovi budžeta. S tim u vezi, i zloupotrebe i nepravilnosti u javnim nabavkama dobiće novu dimenziju, a time i jaču kontrolu domaćih vlasti i institucija EU.
Magistrirali ste na Staffordshire univerzitetu sa tezom “Korupcija i poslovno okruženje – slučaj BiH”. Šta su bile ključne teze tog naučnog rada? Da li ste, možda, uspjeli da iznenadite mentore ili predavače opisom specifičnog balkanskog doprinosa fenomenu korupcije?
Magistarska teza “Korupcija i poslovno okruženje – slučaj Bosne i Hercegovine” je pokušaj moje lične potrage za ekonomskim pitanjem koje sprečava određene zemlje da realizuju svoj puni potencijal. Sama tema je pozdravljena od mentora rada, budući da se radilo o osobi koja je bila dobar poznavac bivše Jugoslavije i njenog ekonomskog modela u socijalizmu. I dok su mnoge kolege sa studija u tom periodu – govorimo o 2002. i 2003. godini – uzimale teme u vezi s malim i srednjim preduzećima, privatizacijom ili korporativnim upravljanjem, lično sam se opredijelio za provođenje istraživanja i “modeliranja” pitanja korupcije u poslovnom sektoru u BiH. Interesovalo me da li postoji razlika u obrascima koruptivnog ponašanja s obzirom na veličinu firmi, djelatnost, administrativni okvir, odnosno entitet iz kojeg firme dolaze, brojnosti dozvola koje regulišu “djelatnost” itd. Rezultati su potvrdili polazne hipoteze, ali i dali smjernice, odnosno preporuke za borbu protiv korupcije. Tako se jedna od preporuka odnosila na stvaranje udruženja privatnih firmi i njihovo uključivanje kroz “watch dog” aktivnosti određenih neregularnosti. Na osnovu te preporuke nastalo je i Udruženje građana “Tender”, nevladina organizacija koja je aktivna u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama.