Prije dvanaest godina neslavno je propao pokušaj da se stvori zajednički Ustav za Europsku uniju jer su ga, zbog demokratskih nedostataka, na referendumima odbili birači u više zemalja. No u međuvremenu su mnoge njegove odredbe ušle u Ugovore Europske unije, koji time dobivaju karakter Ustava, a čime se zaobilaze demokratske procedure
Fotografija: Bridgeman Images © ADAGP, Paris, 2017 / Fletcher Benton “Balanced / Unbalanced”, 1980.
Dieter Grimm
Iako malo tko još uvijek sumnja u postojanje demokratskog deficita u Europskoj uniji, ipak se rijetko shvaća kako je njegov glavni izvor transformacija europskih Ugovora u Ustav. To je rezultat pravosudne prakse Suda Europske unije, čije posljedice uskraćuju europskom stanovništvu mogućnost prihvaćanja ili odbijanja europskih integracija.
Sve do 1963. smatralo se kako je europsko pravo stvar međunarodnog prava te da, kao takvo, obavezuje samo države-članice. Na pojedince u nekoj zemlji moglo je imati efekta samo ako bi dijelovi tog prava bili prenijeti u nacionalno pravosuđe. No u predmetu Van Gend i Loos iz te godine, Sud EU u Luksemburgu je odlučio kako su sporazumi izravno primjenjivi. To znači da subjektivna prava mogu biti izvedena (derivirana) za pojedince koji mogu tražiti njihovo ostvarenje na sudovima svojih zemalja čak i ako europsko pravo nije uvedeno u nacionalno.
U predmetu Costa protiv ENEL-a [talijanska elektrodistribucijska kompanija] od 15. srpnja 1964. Sud EU ide i korak dalje: proglašava kako europski Ugovori, pa čak i svako europsko pravosudno pravilo, ima primat nad nacionalnim pravom, uključujući i najviše norme, odnosno – Ustave. Odredbe nacionalnih zakona koje nisu usklađene s pravom Unije automatski gube svoju vrijednost i više ih ni jedan sud ili vlast ne može primjenjivati.
Te dvije presude posljedica su izvrtanja metode. Prema Sudu EU, europsko pravo nije dio međunarodnog pravnog poretka. To je autonomno pravo koje se emancipiralo od svojih nacionalnih kreatora. Posljedično, Sud ga više ne promatra kao dio tradicije međunarodnog prava, odnosno u skladu s voljom stranaka potpisnica i na restriktivan način kada se dotiče nacionalnog suvereniteta. Nasuprot tome, Sud europske Ugovore interpretira kao Ustav, kao dokumente nezavisne od stranaka potpisnica, s objektivnim važenjem i bez obzira na nacionalni suverenitet.
Izravna posljedica ovakve prakse bio je zaključak kako intervencija država više nije nužna da bi se uspostavilo zajedničko tržište. Europska komisija (kao organ odgovoran za provedbu Ugovora) i Sud EU (kao organ odgovoran za tumačenje Ugovora u slučaju spora) mogu preuzeti rukovođenje ekonomskom integracijom. Kada oni zaključe kako nacionalno pravo ograničava zajedničko tržište, mogu ga proglasiti neprimjenjivim, čemu se vlade zapravo ne mogu usprotiviti.
Sve dakle ovisi o tumačenju Ugovora koje daje Sud EU: povoljnim za tržište ili javnu upravu, sklonijim uniformnosti normi ili raznolikosti. Uskoro je postalo jasno kako sud s velikim žarom slijedi jedan cilj (ekonomsku integraciju) kojoj podređuje sve druge interese. Samog sebe vidi kao provoditelja misije. Kompetencije prenijete na Uniju sada se interpretiraju ekstenzivno, a one koje su zadržale države-članice restriktivno.
Ovim praksama najviše su se “okoristile” četiri ekonomske slobode (kretanja roba, usluga, kapitala i osoba) koje predviđaju Ugovori. Uspostava zajedničkog tržišta tako postaje pitanje pravosuđa umjesto zakonodavstva. Zabrana dodjele državnih subvencija poduzećima, koje bi mogle poremetiti tržišno natjecanje, zamišljena je toliko široko da ne obuhvaća samo privatni, već i javni sektor. I to bez da uzima u obzir cilj zakonodavca ili pitanje može li tržište pružati proizvode i usluge jednake kvalitete. Iznimke se tumače restriktivno, a Sud također nastoji europsko pravo primjenjivati uniformno u svim zemljama. Mnoge privatizacije koje su se odvile proteklih desetljeća posljedica su presuda Suda EU. Treba snažno naglasiti kako ovo ne proizlazi iz samih Ugovora, već njihove interpretacije koja je lako mogla biti i drugačija.
Izmicanje demokraciji
Ova praksa ima snažan utjecaj na nacionalne zakone i politiku. Na primjer, ekstenzivno tumačenje zabrane trgovinskih barijera onemogućava državama članicama da zadrže svoje regulacije po pitanju kvalitete proizvoda, zapošljavanja, zdravlja itd… Zabrana pomoći javnim službama oduzima vladama pravo da same odluče koja će područja prepustiti tržištu, a nad kojima žele zadržati kontrolu. Ključna razlika je u tome što ekstenzivno tumačenje Povelje Europske unije o temeljnim pravima (usvojene u prosincu 2000.), kao osnaživanje četiri ekonomske slobode, primat daje ekonomskim slobodama, dok nacionalni ustavni sudovi prioritet daju osobnim pravima.
Pravosudna praksa Suda EU često se prikazuje kao veliki uspjeh europskih integracija. No ekonomska integracija ima i drugu stranu medalje: gubitak legitimiteta EU. Ona je postala vidljiva kada je stanovništvo shvatilo kako cilj integracija nije samo ekonomija, već i politika, te kako nemaju mogućnosti da utječu na njezin razvoj.
Iz te prakse proizlazi kako postoje dva umjesto jednog puta prema integracijama. Onaj originalni, koji su postavili Ugovori, sastoji se od stvaranja primarnog (Ugovori) i sekundarnog europskog prava (direktive, pravila prihvaćena od strane institucija Unije). Novi put se pak sastoji od tumačenja i primjene Ugovora kako ih shvaća Sud EU. On je otvoren izvršnim i pravosudnim vlastima Unije (Komisiji i Sudu).
Ta dva puta znatno se razlikuju. Na prvom države-članice transferiraju kompetencije na Uniju. On je politički i uključuje legitimne organe svake zemlje pod demokratskom kontrolom te Europski parlament. Na drugom putu Unija oduzima kompetencije državama-članicama ekstenzivnom interpretacijom Ugovora. Taj administrativni i pravosudni put isključuje legitimne instance pod demokratskom kontrolom. Radi se o tajnoj integraciji u kojoj administrativne i pravosudne instance uživaju veliku samostalnost. Treba istaknuti kako nepolitička metoda djelovanja drugog puta ne znači da donesene odluke nemaju politički karakter. Dapače, radi se o tome da se kompetencije za donošenje dalekosežnih odluka prebacuju s političkih na nepolitičke organe. Istovremeno, instrumentima koji su zamišljeni da jamče legitimitet i odgovornost – poput parlamenata i vlada – oduzima se djelotvornost.
To ne znači nužno da Sud EU provodi ekonomski liberalnu politiku. On radi na cilju uspostave i razvoja zajedničkog tržišta koji su postavili europski Ugovori. No s obzirom na to da većinu postupaka pred Sudom pokreću ekonomski akteri koji tvrde da im nacionalni zakoni ograničavaju slobode, Sud može doprinositi uspostavi zajedničkog tržišta samo na “negativan” način (ukidanjem nacionalnih regulacija), čime favorizira ekonomski liberalizam.
No zašto je takav razvoj sudske prakse problem? Nemaju li države-članice, “gospodarice Ugovora”, mogućnost da reformiraju Sud promjenom zakona? Odgovor je “ne” i to zbog pretvaranja Ugovora u neku vrstu Ustava. Oni proizvode jednako ograničavajuće efekte kao i Ustav, čak i ako ne sliče tom tipu dokumenata. Treba primijetiti da oni sadrže mnoge norme koje su obično sadržane u pravosuđima država-članica. To je razlog zašto su puno opširniji od Ustava bilo koje države.
Ova hiperkonstitucionalizacija potkopava poziciju “gospodara Ugovora” koja se tradicionalno pripisuje državama-članicama. Stvara se jedan neprimjetan transfer moći i gubi se svaka granica između revizije i interpretacije. Nedovoljna distinkcija između ustavne i zakonske razine, popraćena pretvaranjem Ugovora u Ustav, zaštićuje Komisiju i Sud EU od svakog pokušaja demokratskih organa da korigiraju pravosudnu praksu revizijom zakona. Politički akteri koji tu činjenicu moraju uzeti u obzir nemaju mogućnost da mijenjaju stvari. Nepolitički akteri koji mogu intervenirati nisu ni na koji način obvezani poštivati mišljenje javnosti. Sud EU je slobodniji od bilo kojeg nacionalnog suda.
Iluzija parlamentarizma
Naravno, države-članice nisu u potpunosti izgubile mogućnost da se obrane od neprimjetne erozije njihovih ovlasti. Kada su uzrok te erozije postupci Komisije, mogu se obratiti Sudu EU. Kada je uzrok određeno tumačenje Ugovora, mogu ih pokušati promijeniti. No ta sredstva imaju ograničenu efikasnost. Sud EU sebe vidi prije kao motor integracije nego kao neutralnog arbitra između Unije i država-članica. S druge strane, revizija Ugovora zahtijeva jednoglasnu potporu država-članica. To je gotovo nemoguće postići kako bi se promijenila sudska praksa. Rezultat je tip europskih integracija koji nikada nije dobio potporu građana i koji ti građani ne mogu promijeniti čak i ako ga u potpunosti odbacuju.
Većina komentatora uzroke slabljenja potpore Uniji traži u slabostima Europskog parlamenta. No čini se malo vjerojatnim da bi transformacija uređenja Unije u parlamentarni sustav mogla riješiti demokratske probleme Europe. Više je razloga za to. Jedan od njih tiče se slabe reprezentativnosti Europskog parlamenta. Glasamo prema dvadeset i osam (uskoro dvadeset i sedam) različitih izbornih zakona. Možemo glasati samo za nacionalne stranke koje svoje kampanje vode s nacionalnim programima. Uz to, političke stranke iz svake zemlje – ima ih više od dvjesto – ne igraju nikakvu ulogu u Parlamentu u Strasbourgu. Ključni akteri su europske političke grupacije, koje pak nisu ukorijenjene u europskim društvima i nisu gotovo ni u kakvom kontaktu sa svojim biračima. To nesumnjivo smanjuje važnost europskih izbora.
Najvažnije, ne postoji nikakva doista europska javna rasprava, već samo dvadeset i osam nacionalnih debata o zajedničkim pitanjima. Posredničke instance koje bi trebale uspostaviti vezu između građana i političkih organa između izbora ili ne postoje ili su slabo razvijene. S obzirom na taj nedostatak ključne društvene osnove za živu demokraciju, transformacija Unije u parlamentarni sustav ne bi mogla premostiti jaz između građana i institucija. Osim toga, treba uzeti u obzir da se ovlasti Parlamenta ne mogu povećati bez da se smanje one Europskog vijeća koje čine šefovi država i vlada članica. Mnoge od predloženih reformi imaju upravo taj cilj. Vijeće bi trebalo postati neka vrsta drugog doma Parlamenta. Komisija bi, s druge strane, postala parlamentarna vlada.
No taj bi uspon Parlamenta na institucionalnoj ljestvici slabo pridonio demokratizaciji. Čak bismo mogli reći da bi transformacija uređenja Unije u parlamentarni sustav prije oslabila nego ojačala demokraciju u Europi. Na početku demokratski je legitimitet Unije proizlazio samo iz država-članica. Vijeće je bilo središnji organ Unije i njezin jedini zakonodavac. Odluke su se donosile jednoglasno pa ni jedna država-članica nije bila podložna pravu koje njezini demokratski organi nisu odobrili. Ako građani nisu bili zadovoljni europskim politikama svoje vlade, mogli su izraziti svoje nezadovoljstvo na nacionalnim izborima. No princip jednoglasnosti ograničen je 1987. U većini stvari, Vijeće sada može odlučiti većinskim glasovanjem. Stoga je moguće da država-članica bude natjerana da poštuje zakon koji nisu odobrili njezini demokratski izabrani i kontrolirani organi. Slabljenje Vijeća smanjilo bi njegov vanjski legitimitet bez jačanja njegovog unutrašnjeg legitimiteta.
Naposljetku, uvođenje parlamentarnog sustava ne bi ništa promijenilo po pitanju posljedica hiperkonstitucionalizacije. U područjima koja pokrivaju Ugovori pretvoreni u neformalni Ustav, izbori ionako nemaju nikakvu važnost. Europski parlament nema nikakav utjecaj. Uzroci demokratskog deficita mogu se dakle riješiti samo repolitizacijom najvažnijih odluka.
Ako želimo povećati legitimitet Unije, prave političke odluke koje donose administrativni i pravosudni organi treba prebaciti na političke organe. Jedini način na koji je to moguće ograničavanje je Ugovora na one članke koji imaju doista ustavni karakter (odnosno koji određuju politički okvir u kojem se mogu donositi odluke bez da se unaprijed određuje njihov sadržaj) i vraćanje odgovornosti za njih državama “gospodaricama Ugovora”. Istovremeno, sve norme ustavne prirode treba degradirati na nivo sekundarnog prava. Organi Unije (Vijeće i Parlament) mogu preuzeti rukovođenje pravosudnom praksom kad smatraju da je potrebno mijenjati ono što spada u obične zakone. Pravno, to je vrlo lako. Politički vrlo teško. Barem dok demokratska cijena konstitucionalizacije izmiče pažnji javnosti.
S francuskoga preveo: Nikola Vukobratović
* Dieter Grimm je bivši sudac njemačkog Saveznog ustavnog suda i profesor na berlinskom Wissenschaftskollegu. Tekst je nastao za potrebe konferencije na Collège de Franceu, održane 29. ožujka 2017.