Sudeći po formulama političkih elita i većine medija, jedino moguće rješenje europske dužničke krize glasi: štednja i poticanje ekonomskog rasta putem smanjenja cijene rada.
Da ta prividna common sense rješenja nisu toliko samorazumljiva, lišena proturječja i bez alternative, kakvima ih se uobičajeno prikazuje, kritički demonstrira austrijski ekonomist Beat Weber.
Europske elite svojim su se dosadašnjim reakcijama na krizu pobrinule za to da privatni gubici ostanu u ograničenim okvirima. No strah privatnih vjerovnika od većih obustava plaćanja u eurozoni svojim kolebljivim djelovanjem, koje je uvelike zapelo na razini nacionalno-državnih mjera, ipak nisu uspjele sasvim raspršiti. Tek izjava Europske centralne banke (ECB) o spremnosti na dalekosežne intervencije osigurala je stanovito smirenje europskih financijskih tržišta. Taj značajan utjecaj na ekonomsko-političku arhitekturu Europe ECB prije svega duguje dvama faktorima: prvo, činjenici da se nalazi na samome vrhu novčane piramide; drugo, činjenici da predstavlja jednu od najcentraliziranijih institucija Europe, što omogućuje brzo donošenje odluka. Ipak, ECB je svojom inicijativom drugim akterima ekonomske politike uspio osigurati samo neku vrstu kratkog predaha. Veliki izazovi i dalje ostaju neriješeni.
Situacija u Europi danas je sljedeća: obaveze prezaduženih banaka i država kao i s krizom sve akutniji socijalni rizici u velikoj su mjeri socijalizirani, s rezultatom da je javni sektor u mnogim zemljama ekstremno zadužen. Servisiranje dugova opterećuje proračune, sužava prostor za državna izdvajanja i nosi povišeni rizik kriza refinanciranja. No i zaduženost privatnih kućanstava dosegnula je značajne razmjere. Stoga se pitanje o mogućim načinima smanjenja dužničkog opterećenja nalazi u središtu europskih ekonomsko-političkih rasprava. Zahtjev da bi uzročnici krize – a to znači financijski sektor i imućni – pritom trebali snositi značajan dio troškova, na ljevici je možda konsenzus, ali se dosad nije uspio nametnuti u širim raspravama. U strategijama svladavanja krize primat ne pripada principu uzročnika. Središnje mjesto zauzima pitanje posljedica određenih mjera na nacionalne ekonomije, odnosno na njihov prosperitet i stabilnost te pitanje o mogućim (ne)poticajnim i signalnim učincima mjera na druge aktere. I razmišljanja o političkom legitimitetu igraju veliku ulogu, jer pitanje tko bi troškove krize i njezina rješavanja trebao snositi otvara golem distribucijski konflikt. Pošto potonji za ekonomsku politiku znači goleme legitimacijske rizike, na njega se odgovara strategijom što je moguće dužeg odgađanja.
Dosad, tako glasi privremena bilanca, distributivni su aspekti u javnoj diskusiji većinom zanemareni. Ako uopće, o njima se raspravljalo po osi međudržavnih sukoba, sukladno motu: “Treba li Njemačka platiti za grčke dugove?” Iznimke predstavljaju mjere poput ograničenja menadžerskih plaća u bankama koje su primile injekcije javnog novca, pojedini primjeri sudjelovanja vjerovnika u spašavanju banaka i uvođenje nekih socijalnih momenata u programe strukturne prilagodbe. No s obzirom na goleme razmjere kriznih troškova, ukupni značaj tih mjera je gotovo beznačajan.
Konzultiramo li ekonomsku povijest, identificirat ćemo pet strategija s kojima se u prošlosti pokušavalo reducirati previše nabujale dugove: politika štednje, poticaj rasta, restrukturiranje dugova, inflacija, te povećanje poreza i druge administrativne mjere. Službena politika EU-a naglasak prije svega stavlja na štednju i pritom se pretvara da se takvom politikom može ostvariti povećan ekonomski rast. Nakon dužeg ustezanja, u međuvremenu se u pojedinačnim slučajevima ipak primijenilo i, makar ograničeno, restrukturiranje dugova.
Politika štednje: rezovima iz krize?
Ono što je na početku bila kriza banaka, nakon masivnih problema Grčke u europskoj se diskusiji brzo pretvorilo u krizu državnih dugova, iako je u slučajevima poput Španjolske ili Irske rast državnog duga bio direktna posljedica bankovne i ekonomske krize. Nije slučajnost da najvažnije reformske odluke zemalja EU-a uslijed krize gotovo sve ciljaju na ograničenje državnog zaduživanja. Svi odobreni krediti za premošćivanje krize povezani su sa strogim uvjetima koji prvenstveno propisuju smanjenje javnih izdvajanja. Zahtijevanim mjerama štednje žele se smanjiti financijske potrebe javnih budžeta i preko toga doprinijeti smanjenju deficita trgovinske bilance, što bi onda trebalo dići kreditni rejting države u očima privatnih vjerovnika i smanjiti njezinu zaduženost. No kao što su kritički glasovi i predvidjeli, u slučajevima poput Grčke pokazuje se da drastično smanjenje javnih izdataka u recesijskim uvjetima rast samo dodatno smanjuje, što vodi do gubitaka na strani poreznih dohodaka, pa čak i do ponovnog rasta javnih izdvajanja (primjerice za potporu novim nezaposlenima), čime se onda i omjer dugova u odnosu na BDP samo pogoršava.
Rast: hoće li uskoro svi postati prvacima izvoza?
Drugi put za smanjenje dugova, kao što je poznato, vodi preko ekonomskog rasta. Politika Trojke (Europska komisija, ECB i MMF) trenutno u svojim nastojanjima poticanja rasta naglasak stavlja na strukturne reforme tržišta rada i smanjenje javnog sektora, što bi trebalo oslabiti pregovaračku poziciju zaposlenih i smanjiti njihova socijalna očekivanja. Smanjenje plaća koje bi iz toga trebalo rezultirati treba doprinijeti poboljšanju konkurentnosti nacionalnih ekonomija. Ako to ne uspije, nezaposlenima se manje-više preporuča migracija – uzor su zemlje poput Latvije, koja je od izbijanja krize izgubila desetinu svoga stanovništva. No ta će se cinična strategija depopulacije “perifernih regija” s rastom veličine pogođenih populacija vrlo brzo suočiti s granicama svoje izvedivosti.
Nekoć u europskoj podjeli rada za mediteranske zemlje predviđena strategija izvozne orijentacije u sektorima niskih nadnica odavno je zastarjela, s obzirom na to da se u azijskim i istočnoeuropskim zemljama proizvodi još jeftinije. A sve dok su ekonomski izgledi tmurni, privatne će investicije izostati. Ako su izvozne industrije cilj, njih bi prvo trebalo izgraditi – i to po mogućnosti na osnovi suvremenih uvjeta adekvatne koncepcije konkurentnosti, koja će prepoznati važnost obrazovanja, odgovarajućih infrastruktura, domaće potražnje za inovativne proizvode visoke kvalitete itd. Pošto je za takvo što neophodan investicijski kapital, tu se otvara prostor za preuzimanje nove važne uloge Europske unije. Opetovano žestoko kritizirana neoliberalna pristranost institucija EU-a bila bi zasigurno smanjena ako bi one preuzele i investicijske zadatke.
No da bi izvozna ofenziva doista uspjela, potrebne su i paralelne mjere koje bi osnažile kupovnu moć na, po mogućnosti, bliskim tržištima poput Njemačke. Ipak, poopćavanju izvozne orijentacije zadane su ozbiljne granice – iz prostog razloga što nije moguće da sve zemlje istovremeno ostvaruju suficite. Alternativno ili komplementarno, trebalo bi težiti i izgradnji regionalnih ekonomskih struktura, što bi vjerojatno bilo i lakše spojivo s projektom nužnog ekološkog preustroja.
Restrukturiranje dugova: natrag u Babilon?
Kada dužničko opterećenje pređe granicu financijskih kapaciteta otplate dužnika, moraju uskočiti financijski jači akteri ili vjerovnici moraju prihvatiti određene gubitke. Odricanje od dijela dugova vjerovnika u dosadašnjem upravljanju krizom u EU-u primijenjeno je samo vrlo sramežljivo, iz straha od domino-efekta koji bi mogao rezultirati kolapsom međusobno zaduženih financijskih institucija. Dosad je ostalo ograničeno na slučajeve u kojima je postojala određena mjera sigurnosti da pogođeni vjerovnici neće izazvati lančanu reakciju u financijskom sustavu – bilo zato što su iznosi o kojima je riječ bili relativno mali i stoga podnošljivi, ili zato što se radilo o privatnim osobama, ili su pogođene financijske institucije mogle računati na pomoć svojih matičnih država. U dosadašnjem toku krize u nekoliko su zemalja – između ostalog u Danskoj, Irskoj, Nizozemskoj, Španjolskoj i na Cipru – privatni vjerovnici morali sudjelovati u pojedinim spašavanjima banaka: bilo odricanjem od duga, otkupljivanjem duga po smanjenoj cijeni ili njegovim pretvaranjem u dionice. Dosad jedino restrukturiranje javnih dugova zbog krize zbilo se u Grčkoj. Činjenica da su javni pritisci (kao u slučaju Irske i Nizozemske) ili pritisci državne zajednice Unije (u Španjolskoj i na Cipru) bili presudni za odluke o obvezi sudjelovanja vjerovnika u tim scenarijima i činjenica da su katastrofalne posljedice od kojih se strahovalo izostale, upućuju na postojanje političkog manevarskog prostora po pitanju raspodjele tereta pri restrukturiranju dugova.
Ukoliko nadređene instance (pojedine države ili zajednica država poput EU-a) odluče uskočiti u slučajevima kreditnih odnosa kojima prijeti nemogućnost servisiranja, otvaraju se i dodatne mogućnosti. Države eurozone odobrile su kredite za premošćivanje Grčkoj, Irskoj, Portugalu, Španjolskoj i Cipru, a u nekim su slučajima – kada im se to činilo oportunim – glasale i za produženje otplatnog roka i smanjenje kamata. Vjerojatno će se u budućnosti, ako im se to bude činilo nužnim, odlučiti i za opciju prisilnog odricanja od duga.
Centralne su banke u toku krize počele preuzimati i ulogu vjerovnika: krediti centralnih banaka su poslije izbijanja krize zamijenili dobar dio kredita na međubankovnom tržištu, dakle ona refinanciranja koja su si banke prethodno međusobno odobravale. ECB je selektivno nastupao i kao kupac državnih obveznica na sekundarnom tržištu. I jedno i drugo je privatnim vjerovnicima u Njemačkoj i drugdje omogućilo da se na elegantan način riješe riskantnih ulaganja u kriznim regijama. U Irskoj je gašenje jedne banke financirano uz pomoć hitnog kredita centralne banke, čiji je otplatni rok razvučen na nekoliko desetljeća. To je moguće zbog toga što centralne banke, ukoliko ne vode politiku očuvanja fiksnih tečajeva, ne podliježu nikakvim neposrednim budžetskim ograničenjima.
Socijalizacijom vjerovničkih zahtjeva na europskoj razini tako su se usred krize uspjele odagnati opasnosti sistemskih rizika koji proizlaze iz zamršene ulančanosti privatnih dužničkih ugovora. Time su pitanja o odnosu prema postojećim vjerovničkim zahtjevima i raspodjeli tereta otvorena za kolektivnu debatu. A to uključuje i opcije restrukturiranja dugova ili njihova potpunog otpisivanja. Zahtjev za revizijom dugova pritom cilja na postupak u sklopu kojega bi se moglo provjeriti valjanost postojećih vjerovničkih zahtjeva i ispitati mogućnosti različitih izvora financiranja.
Inflacija – prijetnja vrijednosti novca?
Pošto inflacija devalvira nominalno fiksirane vjerovničke zahtjeve, vjerovnici strepe od općeg pada vrijednosti novca. Taj strah od inflacije hrani i novčana politika centralnih banaka u Europi, SAD-u i Japanu. Kao reakcija na krizu, one su različitim metodama pojačale emisiju novca i svoju politiku kamatnih stopa u većoj mjeri nego dosad podredile cilju ekonomskog oporavka. Barem u slučaju eurozone, opći rast cijena zasad međutim nije prekoračio uobičajene okvire. Europska centralna banka je stabilizaciji financijskog sustava doprinijela prije svega preuzimanjem međubankovnih kredita i kredita nacionalnih centralnih banaka. No to ipak nije uzrokovalo pregrijavanje ekonomije i posljedični rast inflacije. Dapače, svrha tih poteza je bila prevenirati skretanje u obrnutom, deflacijskom smjeru. Sama po sebi, centralna banka ionako ne može propisati inflaciju ni pokrenuti ekonomski oporavak. I jedno i drugo bi zahtijevalo privatne ili javne investicije, odnosno rast potrošnje stanovništva. Neugodan rast cijena, koji ionako disproporcionalno pogađa stanovništvo s niskim prihodima, u posljednje se vrijeme zbio na tržištu prehrambenih proizvoda i u energetici, što međutim ima vrlo malo veze s politikom centralnih banaka, a u daleko većoj mjeri proizlazi iz drugih globalno-ekonomskih faktora i neriješene ekološke krize.
Povećanje poreza i druge administrativne mjere – tko plaća?
Centralna komponenta svake politike koja bi ciljala na pravedniju raspodjelu morala bi biti snažnije upregnuće onih s velikom imovinom u pokrivanje troškova krize – bilo preko njihovog povećanog oporezivanja, bilo drugim mjerama. Kada se nejednakost prepoznaje kao jedan od centralnih uzroka krize, neophodno je u strategijama njezina nadilaženja uzeti u obzir i princip uzročnika.
Liberalni ekonomisti konstelaciju u kojoj se državnim mjerama osigurava pristup privatnoj imovini mimo oporezivanja za pokrivanje javnih dugova nazivaju “financijskom represijom”. Ono što je u liberalnom jedinstvenom tržištu EU-a već dugo bila stvar prošlosti, uslijed krize se ponovno vraća na scenu: banke pod kontrolom države ili one koje su ovisile o državnoj potpori u krizi su “nagovorene” na davanje kredita državama. Kamatne stope centralne banke ispod stope inflacije osiguravaju negativne realne kamate na većinu depozita i državnih obveznica zemalja s dobrim bonitetom. U slučaju Cipra prekršen je čak i tabu kontrole kapitalnih tokova unutar jedinstvenog tržišta.
Po pitanju poreza, nekoliko država EU-a koje su bile prisiljene financijski pomoći bankama učinile su skromne korake u pravom smjeru. Pa ipak, pitanju oporezivanja imovine dosad se prilazilo samo vrlo selektivno. Kao glavne tehničke prepreke u pravilu se navode visoka mobilnost kapitala i nedostatna međunarodna suradnja država. No izgledi za međunarodnu suradnju na tom su se planu osjetno poboljšali, jer i većini dežurnih zaštitnika poreznih oaza danas hitno trebaju novi izvori poreznih prihoda. Pritom je naročito način postupanja SAD-a prema Švicarskoj pridonio novom miješanju karata.
Što se tiče međunarodne mobilnosti, s Izraelom i Ciprom svjedočili smo i prvim presedanima po pitanju kontrole kretanja kapitala u zemljama s razvijenim financijskim sektorom, presedanima koji – za razliku od službene retorike – neće ostati tek kratkotrajna prijelazna mjera.
Time i promjene na planu porezne politike kao doprinos smanjenju prezaduženosti postaju zamislivom opcijom. Odgovarajući prijedlog Boston Consulting Groupa (jedne od najvećih i najprofiliranijih međunarodnih konzultantskih tvrtki) iz jeseni 2011. dosad međutim ostaje nedostižan u svojoj radikalnosti: pristup na europskoj razini kojim bi se izbrisali svi državni i privatni dugovi (i privatnih kućanstava i poduzeća) ako njihov ukupan iznos premašuje 180 posto BDP-a države. Gubicima pogođenim financijskim institucijama potporu bi trebala osigurati država, koja bi restrukturiranje dugova mogla financirati putem jednokratnog oporezivanja privatne imovine.
S njemačkog preveo: Stipe Ćurković
* Beat Weber je ekonomist. Član je uredništva časopisa Kurswechsel iz Beča. Tekst je izvorno objavljen na web-stranici časopisa LuXemburg, zeitschrift-luxemburg.de